Мундепы. Итоги

Несмотря на то, что выборы в местные органы власти проходят в Москве более 20 лет, повышенный интерес к деятельности муниципальных депутатов появился не так давно. Большую роль в этом сыграли выборы 2017 года, по итогам которых во многих Советах депутатов появились новые лица. В нескольких районах Москвы буквально «сменилась власть»: большинство (в том числе абсолютное) голосов перешло депутатам, избиравшимся в коалиции с политиками и партиями, которых в СМИ часто называют «оппозиционными».

Повышенный интерес к органам местного управления и значительное число депутатов, избравшихся впервые, породили ожидания скорых перемен. Не вникая в подробности законодательства, регулирующего полномочия муниципальных депутатов, многие москвичи считали, что новый состав депутатов поспособствует решению множества надоевших проблем, прежде всего касающихся сферы ЖКХ. Но время шло, а никаких радикальных изменений в обслуживании домов не происходило. Это породило эффект, обратный воодушевлению – на депутатов и сам институт местного самоуправления посыпались упреки. Для того, чтобы понять, насколько эти упреки справедливы, нужно узнать, как устроена власть в Москве.

Как управляется город

Сейчас система управления Москвой выглядит следующим образом: у города есть мэр, избираемый горожанами раз в 5 лет, есть органы исполнительной власти, есть городской парламент – Мосгордума, где депутаты также выбираются раз в 5 лет, и есть органы местного самоуправления. Мэр руководит исполнительной властью, которая осуществляет оперативное управление городом по законам, принимаемым Мосгордумой (например, годовой бюджет, его структура и основные показатели тоже утверждается Мосгордумой). При этом сама система органов исполнительной власти включает в себя не только профильные ведомства (например, Департамент здравоохранения или Департамент образования), но и сеть территориальных органов – проводников власти мэра на уровне района и округа (управы и префектуры соответственно).

Местное самоуправление исполнительной власти не подчиняется и представляет собой отдельную ветвь власти, задача которой – решать вопросы местного значения. Поэтому на уровне района управа (орган исполнительной власти) существует одновременно с администрацией муниципального округа  и Советом депутатов (органами местного самоуправления). При этом глава управы не является руководителем администрации (Совета депутатов), а председатель Совета депутатов не является начальником главы управы. Чтобы избежать хаоса, полномочия органов местного самоуправления четко отделены от полномочий исполнительной власти – то, что может делать управа, не могут делать депутаты и наоборот. Возникает вопрос: как распределить полномочия на местном уровне? В Москве этот вопрос решен в пользу органов исполнительной власти. Достаточно посмотреть на долю, которую занимают в бюджете Москвы органы местного самоуправления – сумма доходов всех бюджетов муниципальных округов Москвы в 2021 году составляла менее 1% от доходов бюджета города!


КАК ВЫБИРАЛИ МУНДЕПОВ В ЛОМОНОСОВСКОМ

Сравнивать результаты последних муниципальных выборов с предыдущими непросто сразу по нескольким причинам. Во-первых, после выборов 2012 года была изменена конфигурация избирательных округов и уменьшено число депутатов: в 2008 и 2012 году было 3 многомандатных избирательных округа, в каждом из которых выбирали 4 кандидатов (общее число депутатов было 12), в 2017 году избирательных округов стало 2, в каждом выбирали по 5 депутатов. Во-вторых, выборы 2008 и 2012 года совпали с федеральными выборами (в обоих случаях выбирали президента), явка на которых существенно выше, чем на муниципальных. Но некоторые цифры все равно представляют интерес.


Но контроль всех денежных потоков – это не единственный плюс текущей системы для главы города. Мэр лично назначает префектов и глав управ, превращая систему управления города в жесткую вертикаль. Органы местного самоуправления выглядят в ней инородными телами, потому что не подчиняются мэрии. Для исполнительной власти это безусловный минус, потому что создает риски для реализации запланированных мэрией инициатив, ведь сначала их нужно обсудить с муниципальными депутатами, как минимум часть которых могут иметь свое мнение по предложению мэрии.

Минимизировать такие риски можно несколькими способами: полностью ликвидировав местное самоуправление[1], обеспечив избрание депутатов, на которых исполнительная власть может оказать давление, либо же максимально сократив полномочия органов местного самоуправления. Если посмотреть на московский закон о местном самоуправлении, на перечень полномочий, имеющихся в распоряжении Советов депутатов и муниципальных администраций, то становится очевидным, что как минимум один из перечисленных выше вариантов был реализован.

Власть без полномочий

К муниципальным депутатам жители обращаются, как правило после того, как другие способы решить проблему не увенчались успехом. При этом обращаясь в орган власти со всеми соответствующими атрибутами (герб, флаг, официальные бланки и т.д.), жители вправе рассчитывать на наличие у него этой самой «власти» – полномочий по решению вопросов районного масштаба. Удивление, возникающее после объяснений, что именно входит в полномочия Совета депутатов и администрации муниципального округа, быстро перерастает в обоснованное возмущение.

Органы местного самоуправления в Москве лишены реальных полномочий в сфере жилищного-коммунального хозяйства и благоустройства, то есть в тех сферах, которые чаще других вызывают жалобы и вопросы жителей. Ни депутат, ни глава муниципального округа не могут дать директору управляющей организации распоряжение устранить течь с крыши или заменить разбитое окно. Они могут лишь написать об этом официальное обращение, которое по своей сути не будет отличаться от аналогичного обращения жителя, поскольку оно не имеет какого-то особого статуса (будет рассматриваться по тому же закону, что и обращения граждан – Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”). Следует отметить, что письма депутатов, направленные в соответствующие органы, после того как жители на свое обращение получили отписку, могут тем не менее приносить пользу. Это как правило является следствием большей аргументированности обращения, направленного от имени представителя органа местного самоуправления, а также показывает, что жители, раз они обратились в Совет депутатов, настроены решительно и готовы прикладывать дальнейшие усилия для решения своего вопроса. В этом случае должностным лицам проще пойти на уступки, если вопрос решается просто. К сожалению, для сложных, давних проблем такой способ может не сработать.

Полномочия местного самоуправления регулируются соответствующим федеральным законом, но в трех городах федерального значения (Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе) эти полномочия могут дополнительно определяться региональным  законодательством. Поскольку региональные законы не могут противоречить федеральному законодательству, то речь идет о возможности сокращения полномочий местного самоуправления в этих городах. В результате получается, что администрация одного из муниципальных округов Москвы имеет существенно меньше возможностей для решения вопросов, поступающих от жителей, чем администрация в каком-нибудь отдаленном от Москвы регионе.


АДМИНИСТРАЦИЯ, СОВЕТ, ГЛАВА – Кто они друг другу?

Совет депутатов, администрация, муниципалитет, аппарат Совета депутатов, глава муниципального округа… Легко запутаться во всех этих названиях. Но все становится чуть проще, если сравнить систему управления муниципальным округом с Москвой в целом.

У Москвы есть законодательный орган – Мосгордума, на местном уровне ей соответствует Совет депутатов: решения, принимаемые Советом депутатов, обязательны для выполнения на территории округа.

У города есть Правительство, которое отвечает за подготовку бюджета, разработку городских программ и расходование утвержденного депутатами Мосгордумы бюджета. На уровне районном уровне Правительству Москвы соответствует администрация муниципального округа, которая также занимается разработкой бюджета и его расходованием. В некоторых округах исполнительно-распорядительный округ местного самоуправления называется аппаратом Совета депутатов, отличий от полномочий администрации в этом случае не возникает. Муниципалитет – это предыдущее название местных администраций, официально сейчас это название не используется, но “по старой памяти” нередко используется жителями.

Ну а Мэру Москвы на местном уровне соответствует глава муниципального округа. В некоторых районах глава округа автоматически становится и главой администрации, в остальных руководитель и глава муниципального округа – это разные люди. Основными функциями главы муниципального округа являются представительство округа в органах исполнительной власти, организация заседаний Совета депутатов и контроль за исполнением решений Совета депутатов.


В настоящее время реальные полномочия органов местного самоуправления в Москве сведены к следующим: рассмотрение заявлений жителей на установку ограждающих устройств (шлагбаумов), проведение районных праздников, издание муниципальной газеты и содержание официального сайта, участие в рассмотрении предложений по благоустройству, работа с обращениями жителей, предоставление трех, не пользующихся спросом, муниципальных услуг[2] и юридической консультации по защите прав потребителей. Помимо этого, есть также ряд формальных полномочий, которые с учетом имеющихся ограничений не могут оказать существенного влияния на развитие муниципального округа. К таким формальным полномочиям можно отнести рассмотрение бюджета (бюджет формируется по нормативам, определяемым мэрией), изменение Устава (который можно менять лишь в установленных пределах, например, незначительно увеличив число депутатов, но не их полномочия), заслушивание информации по итогам работы районных учреждений (без возможности сменить их руководителей в случае неудовлетворительных результатов), участие в приемке работ по капитальному ремонту (где особое мнение депутата о неудовлетворительном качестве проведенных работ, может быть отклонено с помощью специальной процедуры).

Отдельно стоит сказать об участии самоуправления в вопросах, связанных с благоустройством района. Совет депутатов и администрация муниципального округа не могут выступать заказчиками работ по благоустройству. Это существенное ограничение, поскольку именно заказчик определяет требования к работам и контролирует их качество. Из бюджета муниципального округа работы по благоустройству также не могут быть оплачены. Вместо этого депутатам и Совету депутатов отведена другая роль – опосредованное участие в процессе.

Есть два источника средств, которые могут быть согласованы Советом депутатов для финансирования благоустройства – средства экономического развития района (для Ломоносовского района – чуть больше 7 миллионов рублей в 2022 году) и средства стимулирования управы района (более 70 миллионов рублей соответственно). Помимо ощутимой разницы в объеме, эти источники отличаются инициаторами предложений: предложения по использованию средств экономического развития могут вносить депутаты, управа района и префектура округа, предложения по использованию средств стимулирования может вносить только управа. При этом Совет депутатов может заблокировать использование средств стимулирования, не согласовав предложения управы, а управа может заблокировать использование средств социально-экономического развития, отказавшись визировать предложения депутатов.

Кажется, что такая конструкция должна способствовать налаживанию диалога между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в целях разработки программы благоустройства, которая устроит обе стороны, а значит будет реализована. Но на практике получается по-другому. Поскольку для финансирования благоустройства у исполнительной власти есть иные источники (в том числе отдельные городские программы), при желании управа может не идти на диалог с Советом депутатов. Да, в этом случае определенные средства будут заблокированы и не будут использованы на благоустройство, но у исполнительной власти все равно будет возможность реализовать важные для себя проекты за счет иных источников. Так реконструкцию катка в сквере «Надежда» с депутатами никто не обсуждал (этот проект был отменен после того, как информация о нем была опубликована на ресурсах муниципального округа Ломоносовский и вызвала многочисленные отрицательные комментарии жителей).

А есть ли смысл?

В 2021 году расходы бюджета муниципального округа Ломоносовский составили почти 21 миллион рублей. Сопоставимые цифры можно увидеть и в остальных 124 муниципальных округах Москвы. То есть ежегодно обеспечение деятельности органов местного самоуправления обходится бюджету города, значительная доля которого формируется за счет налогов жителей, в десятки миллиардов рублей. Есть ли смысл тратить эти деньги, если местное самоуправление почти не имеет реальных полномочий?

Десять лет назад предложение повысить эффективность использования бюджетных средств уже выдвигалось. Тогда под этим красивым лозунгом большинство муниципальных округов Москвы, в том числе Ломоносовский, вернули городу ряд полномочий, в том числе организацию комиссии по делам несовершеннолетних, опеку и попечительство, организацию спортивно-досуговой деятельности. Предполагалось, что органы исполнительной власти смогут эффективнее реализовывать полномочия в этих сферах. На практике это обернулось тем, что сотрудники, занимавшиеся этими направлениями, вместе с техникой и прочим просто переехали из помещений органов местного самоуправления в те помещения тех, органов, которым были переданы соответствующие полномочия. Иными словами, предыдущая идея о повышении эффективности бюджетных трат в муниципальной сфере обернулась тем, что мэрия просто переподчинила часть полномочий себе, выведя их из-под контроля местного самоуправления. Улучшилось ли качество исполнения этих полномочий – вопрос открытый.

Зато на вопрос о целесообразности наличия в Москве муниципальных депутатов можно ответить вполне однозначно – если депутат действительно хочет принести пользу своему району, у него даже в текущих условиях есть для этого возможности.

Многие депутаты приняли участие в выборах уже имея за спиной опыт общественной деятельности (кампании против точечной застройки, организация общественного наблюдения за выборами, волонтерство в некоммерческих организация и т.д.), поэтому неудивительно, что многие достижения текущих составов Советов депутатов лежат именно в сфере развития районных сообществ. Депутаты вовлекали жителей в обсуждение проектов благоустройства, вместе с жителями проверяли качество работ по капитальному ремонту домов, работали вместе с инициативными группами по вопросам управления многоквартирными домами, активно участвовали в районных и городских общественных кампаниях. Итогом этой деятельности является развитие горизонтальных связей между жителями, формирование новых инициативных групп, повышение информированности людей об их правах (прежде всего в сфере ЖКХ). Есть и более приземленные достижения: обращения депутатов в органы исполнительной власти и правоохранительные органы помогли жителям в решении их проблем; в некоторых районах в ходе благоустройства появились современные интересные детские площадки, спроектированные с учетом мнения жителей; депутатами был создан информационный ресурс, посвященный капитальному ремонту, позволяющий каждому инициативному собственнику квартиры контролировать качество работ; депутаты привлекали внимание городских чиновников и средств массовой информации к значимым для района и города темам, активно включались в защиту прав людей, задержанных на протестных акциях.

Наверняка не все согласятся с утверждением о том, что муниципальные депутаты работают с пользой для района. Но при оценке депутатов важно не забывать о следующем:

  1. Итоги работы депутата стоит оценивать, сравнивания их не с ожиданиями жителей, а с имеющимися у депутатов полномочиями. Например, считать неэффективным депутата, обращение к которому не позволило вам устранить протечку на чердаке, некорректно, учитывая то, что депутат не может отдать соответствующее распоряжение директору управляющей организации.
  2. Если вам действительно не повезло с депутатом, это не повод говорить о ненужности института местного самоуправления в целом. Депутатов, если они по мнению жителей работают плохо, можно сменить на выборах. Главу управы, руководителей районных учреждений, к результатам работы которых у жителей как правило гораздо больше претензий, – нет. Поэтому расширение полномочий местного самоуправления – это то требование, которое должны выдвигать сами жители, чтобы получить возможность с помощью депутатов влиять на качество работы этих учреждений (прежде всего по вопросам благоустройства района и обслуживания домов). 

Чем запомнятся для местного самоуправления следующие 5 лет, решат москвичи. Мы призываем всех избирателей Ломоносовского района принять активное участие в выборах муниципальных депутатов.


КАК СТАТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ДЕПУТАТОМ

Стать муниципальным депутатом может почти каждый. Нужно собрать пакет обязательных документов для регистрации, собрать примерно 30 подписей соседей по району (можно также выдвинуться от партии, освобожденной от сбора подписей – это все партии, представленные в Госдуме, а также партии, кандидаты от которых представлены в текущем созыве Совета депутатов) и заручиться поддержкой примерно тысячи жителей района.

Какие документы нужны для регистрации на муниципальных выборах:

  • Заявление кандидата
  • Копия паспорта (заверяется кандидатом)
  • Документы, подтверждающие информацию, указанную в заявлении (копия документа об уровне образования, месте работы, действующие депутаты представляют соответствующий подтверждающий документ)
  • Копии документов о смене фамилии (для тех, кто ее менял)
  • Сведения о размере и источниках доходов кандидата , а также об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах
  • Кандидат, выдвигающийся от политической партии также должен предоставить заверенную копию свидетельства о государственной регистрации партии, решение съезда (или иного уполномоченного органа) партии о выдвижении кандидата, документ о согласовании кандидата (если такое согласование предусмотрено партией).

Подробности о документах для выдвижения вы можете узнать из части 7 статьи 32 Избирательного кодекса Москвы.


Комментарии

депутат
Владимир Калинин

Выборы любого уровня это важнейший момент в определении будущего и ближайшего настоящего. В 2017 году москвичи осознанно доверили представлять их интересы сотням независимых от влияния исполнительной власти депутатам. Были и удачи и тупики, но появился и опыт и практика. В этом году Москва и ее жители вновь придут на избирательные участки и решат как будут развиваться их родные районы. Призываю всех участвовать и следить за предстоящей избирательной кампании этого года. Ваш голос решает.

депутат,
глава МО Ломоносовский Гордей Нефёдов

10 лет назад мало кто из москвичей знал о существовании муниципальных депутатов. 5 лет назад, в 2017 году, ситуация изменилась. Жители начали активно обращаться к депутатам за помощью по самым разным вопросам, в том числе по тем, которые явно находятся за пределами полномочий органов местного самоуправления.
Я знаю, что жители оценивают работу депутатов по-разному. И это их право. Но я хотел бы обратить внимание на следующее: все эти 5 лет Совет депутатов был “местом для дискуссий”, учитывая их фактическое отсутствие в парламентах более высокого уровня, это многого стоит. К обсуждению инициатив, рассматриваемых Советом депутатов, активно привлекались жители и представители инициативных групп района. Временами эти обсуждения проходили очень эмоционально, но главное - у жителей была возможность изложить свою и услышать другие точки зрения.
Кто-то может сказать, что эти дискуссии неэффективны, и вообще “надо делать, а не говорить”, но важно помнить, что простые и быстрые решения далеко не самые верные, и именно в ходе дискуссий можно выявить все минусы рассматриваемой инициативы, чтобы внести в нее нужные правки.
В рамках короткого комментария невозможно подвести итог 5 годам работы Совета депутатов, поэтому предложу сделать это жителям Ломоносовского района на выборах в сентябре этого года. Обязательно приходите на выборы, от вашего голоса зависит, как будут работать органы местного самоуправления следующие 5 лет.

[1] что не может быть реализовано без изменения Конституции, недавние правки в которую подготовили основу для очередного наступления на полномочия местного самоуправления, но все же не посягали на сам институт

[2] Выдача разрешения на вступление в брак по достижении 16 лет, регистрация уставов ТОСов (территориального общественного самоуправления), регистрация трудовых договоров с работодателями-физ.лицами